从民用航空安全管理反思疫情灾害的防控和处置

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        2020年开年,一场突如其来的疫情打乱了所有人生活和工作的节奏。武汉这座历史名城、这座英雄的城市瞬间变成全国和世界关注的焦点。

        我作为一个航空行业的技术人员,对医疗卫生事业不甚了解,有关医疗卫生最大的经验也就三个字【遵医嘱】,因而,每日能做的事情也就是看看新增确诊病例、刷刷各种评论,和大家一样期盼拐点早日到来、疫情早日结束。

        今天想从民用航空安全管理的职业体会,探讨一下我们面对未知疫情灾害,能够做什么,能够怎么做?

        对于民用航空的从业人员,当一提及民用航空是最安全的交通出行方式时,即习以为常又深感自豪。但是,对于不了解民航的人来说,当被告知民用航空是最安全的交通出行方式时,第一反应大概率的就是眉头紧锁、半信半疑。他们会说:你看看,啥啥飞机去年摔了,今年又出问题,死了那么多人。加之前不久科比还因为乘坐直升机英年早逝,更让人怀疑乘飞机出行怎么可能是最安全的?

        如果想要解释清楚这个问题,需要使用很多知识,一本本的著作、一篇篇论文来谈,我们时间上不允许。但是我们可以概括成如下几个方面:

        第一,从事民用航空的人心存敬畏

        民用航空作为最安全的出行方式,这个结论容易被人质疑的根源在于飞行是一种完全远远超出一般人智力和体力边界的事情,世界上还没有不借助外部设备可以自由飞翔的人种,同时,飞行事故要么不出事,一出事容易是大事儿,容易机毁人亡。用非常火的一句话:“弱小和无知不是生存的障碍,傲慢才是”(来自《三体》),在飞行面前,人类是弱小的,是普遍无知的,所以人心存敬畏,不敢傲慢。

        当人类文明不断进步,人类探索并驾驭自然的能力不断提升,此时,绝对不能沾沾自喜,趾高气扬,依然需要心存敬畏。这就好比某型号飞机占据全球市场统治地位50年,一旦忘记初心,就接连发生事故,至今不能复飞。事实上,越是人类文明不断进步,越是技术能力不断提升,越是足迹不断扩展,人类所面临的未知和不确定不是越来越少,而是越来越多。

        回顾2003年的非典到今年的新冠、再看12月30号武汉市卫健委第一次发布紧急通知到今天的全面抗疫,无论从宏观层面中国人吃野生动物的习俗还是到微观层面的每件事情的处理,现在的我们是否足够敬畏自然、敬畏生命?

        记得刚刚开始从事适航审定工作的时候,一上来就被老师教育:当你签字批准设计的时候,一定想一想,未来这个型号的飞机,你自己要不要坐,你的家人和你的朋友要不要做,这个飞机是不是足够的安全。记得一位朋友与我从事的工作很类似,他是一位军代表,他曾提及:我们被教育过,军代表需要认真执行每次审核,因为未来都意味着战友的性命。

        很显然,我的老师和朋友,都敬畏生命。

        因而,我们真正面对未知的疫情灾害之前,我认为能够做的第一条就是心存敬畏。

        第二,从事民用航空的人遵守制度

        在外界看来,帅气的机长、靓丽的空乘等等一切,让人觉得从事民用航空的人是浪漫的、惬意的、高端大气上档次的。但它不为人知的一面是严格的、严苛的、甚至乏味的,而这都源于民用航空的制度性、规范性。

        2020年的这次抗击新冠之役还远没有结束,但我相信它一定能够结束。此时尽管不是总结复盘的最佳时刻,但绝不为时尚早,因为暴露出来的很多问题都带有共通性,特别是医疗卫生行业与民用航空行业非常相像,比如:都与人身安全直接相关、都蕴含丰富复杂但又不容易被常人理解的知识、都牵涉各方的巨大利益、都容易成为舆论关注的焦点等等。

        从事民用航空的人,入门的第一课就是规章制度。

        法律意识、手册文化、条款衡量、数据说话等等耳熟能详的谚语,无一不指向民用航空安全管理方法的核心,即崇尚依赖制度确保航空安全。

        如果说此次新冠疫情是一种危机,那么民用航空安全管理的理念和方法、规章和制度,有没有可以直接对标的案例呐?我认为:民用航空安全管理中有关“航空器搜寻援救和事故调查”,就特别适合被防控未知灾害所借鉴。

        (1)从法律层面,关于航空器搜救和事故调查形成比较完整的法律体系。  

如下图所示,
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        第一层是《中华人民共和国宪法》,这是国家的根本大法,仅仅只有一部。

        第二层是《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《生产安全事故报告和调查处理条例》、《中华人民共和国突发事件应对法》这些与安全密切相关的法规

        第三层则是围绕“航空器搜寻援救和事故调查”这个主题,现有的民航规章。首先我没有仔细研究过有关医疗卫生的整个法律体系,我相信一定也存在类似的法律和规章,但它们是不是像第三层的规章做出详细的规定,我没有仔细研究过,这里仅仅列举上述民航规章中可以借鉴的地方。

        比如,CCAR-395《民用航空器事件调查规定》根据《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国民用航空法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律、行政法规制定。全规章共包括:第一章总则、第二章调查的组织、第三章调查员的管理、第四章事件的报告、第五章事件的调查、第六章调查报告的管理、第七章法律责任、第八章附则。

        我们看看第三条的规定:

        第三条 本规定所称民用航空器事件(以下简称事件),包括民用航空器事故(以下简称事故)、民用航空器征候(以下简称征候)以及民用航空器一般事件(以下简称一般事件)。
       本规定所称事故,是指在民用航空器运行阶段或者在机场活动区内发生的与航空器有关的下列事件:
  (一)人员死亡或者重伤;
  (二)航空器严重损坏;
  (三)航空器失踪或者处于无法接近的地方。
       本规定所称征候,是指在民用航空器运行阶段或者在机场活动区内发生的与航空器有关的,未构成事故但影响或者可能影响安全的事件。
       本规定所称一般事件,是指在民用航空器运行阶段或者在机场活动区内发生的与航空器有关的航空器损伤、人员受伤或者其他影响安全的情况,但其严重程度未构成征候的事件。

        我认为有关“民用航空器征候”的定义就非常耐人寻味,假如把这次新冠疫情比做一次民用航空器事故。那么在2019年12月30日武汉市第一次发出紧急通知之前,当武汉市出现多起未知疫情时,如果按照民用航空安全管理的理念和规章要求,就已经算“征候”了。

        再看第四条

        第四条事故等级分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故,具体划分按照有关规定执行。
       征候分类及等级的具体划分按照民航局有关规定执行。

        第四条表明关于民用航空器征候的分类和等级划分,民航局也做了强制规定。可以简单的推测,既然民航局对征候的分类和等级进行了划分,那么也必然会有针对性的制定相应处理措施。我想强调的是:对于事物定性或者定量的分类和分级,绝对是非常专业的事情,即需要专门的理论知识也需要实践的检验和经验的积累。很多时候,当人们对事情没全面认识而有需要分类和分级时,拍脑袋是必要的,先解决有无问题,再解决好坏问题。当然这有可能对实践带来影响甚至是坏的影响,那么选择保守一点,也就是选择心存敬畏,这是一种合适且必不可少的方式。

        这里我希望,当新冠疫情过后,有机会能够重新审视抗疫全过程的时候,医疗界和法律界的朋友能够借鉴民用航空器事故和征候分类的思想,在疫情刚刚出现之时,就能够可好的区别并加以防控。我们可以看到《民用航空器事件调查规定》的第五条,紧接着就是

        第五条 事件调查的目的是查明原因,提出安全建议,防止类似事件再次发生。

        事实上推动民用航空法规进步的重要来源之一,就是一个一个鲜血淋漓的、机毁人亡的事故,所以民用航空人习惯擦干眼泪,总结经验,并追求把安全隐患消灭在萌芽之初。

        此外,CCAR-395-R2《民用航空器事件调查规定》还有另外一条也特别值得借鉴,这就是第二十三条,具体如下:

        第二十三条 事件发生后,事发相关单位应当按照《民用航空安全信息管理规定》的要求报告。事故、严重征候报告应当包括以下内容:
  (一)事发时间、地点和民用航空器运营人;
  (二)民用航空器类别、型别、国籍和登记标志;
  (三)机长姓名,机组、旅客和机上其他人员人数及国籍;
  (四)任务性质,最后一个起飞点和预计着陆点;
  (五)简要经过;
  (六)机上和地面伤亡人数,航空器损伤情况;
  (七)事发时的地形、地貌、天气、环境等物理特征;
  (八)事发时采取的应急处置措施;
  (九)危险品的载运情况及对危险品的说明;
  (十)报告单位的联系人及联系方式;
  (十一)与事故、严重征候有关的其他情况。

        根据本条规定可知,对于“事故”、“征候”和“一般事件”,一旦出现,相关单位就要按照另外一部法规,也就是CCAR-396《民用航空安全信息管理规定》中的要求进行报告。

        需要再次提醒的是,民用航空安全管理对于涉及民用航空安全的信息,其报告制度是以两部国家法律的形式明确下来的,也因此成为所有人行为的红线。有兴趣的读者可以研究一下CCAR-396《民用航空安全信息管理规定》和相应的解释材料即可发现瞒报在民用航空安全管理中是非常严重的事件。

        另外,CCAR-399《民用航空器飞行事故应急反应和家属援助规定》更为提高民用航空器飞行事故的应急反应能力,减轻事故危害,同时为事故罹难者、幸存者、失踪者及其家属提供必要的援助建立了法律层级的规定。我认为这部规章及其解释性材料也特别适合应对和处置未知疫情灾难所借鉴。

        综上所述,民用航空安全的保证,首先基于了上述一系列的法律、法规和规章的存在,有兴趣的读者可以到中国民航局网站访问。尽管有关民用航空安全管理的法律规章不能说十全十美,但是也已经相当完善了。这里仅仅给一个清单,让大家感受一下:

        行政程序规则(1-20部)
        航空器(21-59部)
        航空人员(60-70部)
        空域、导航设施、空中交通规则和一般运行规则(71-120部)
        民用航空企业合格审定及运输(121-139部)
        学校、非航空人员及其他单位的合格审定及运行(140-149部)
        民用机场建设和管理(150-179部)
        委任代表规则(180-189部)
        航空保险(190-199部)
        综合调控规则(201-250部)
        航空基金(251-270部)
        航空运输规则(271-325部)
        航空保安(326-355部)
        科技和计量标准(356-390部)
        航空器搜寻援救和事故调查(391-400部)

        一言以蔽之,法律涵盖了民用航空的方方面面。

        (2)除了法律层面,在执行层面还存在关于航空器搜救和事故调查形更细致的程序性文件和指导性文件

        如下图所示,AP-83-TM-2014-001《民航空管安全信息报送规定》、AC-396-08R1《事件样例》、AC-396AS-01《民用航空安全信息发布程序》等等文件,它们或者是指导民航管理局人员开展具体工作的依据,或者是指导相关单位(比如航空公司)人员开展具体工作的依据。

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        我的理解和经验,法律法规为追求全面性和权威性,在表述上总会高度严谨、高度凝练,这就对理解和使用法律条文带来困难,而民用航空相关的法律法规之所以能够被相对更好的落实和执行,图中第四层的规范性文件功不可没。可以说,每份文件都是实践活动的总结,是宝贵的实践知识。

        (3)为了确保航空安全,制度文化、手册文化已经深入民航人的骨髓
        熟悉民航安全管理的朋友一定知道,上面四层民航法规制度、规范性文件已经足够庞杂,把它们全部读完需要耗费大量的时间。但是现实确是让整个民用航空系统有效运转、安全运转的,是更加完善的规范和制度,它们可能是一本手册,也可能是若干表格和检查单。总之,制度和规章、手册和表格深入到民用航空安全管理的方方面面。具体如下图所示:

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        我常常感叹,民用航空业绝对是一个高科技行业,其中充满了创意和智慧,但民用航空业也是一个极其保守的行业,它奉行的是严格和规范。可以说民用航空业是在自由和自律之间不断寻找平衡。仔细研究,这恰恰是民用航空本身的特点所导致的,即与人身安全直接相关、蕴含丰富复杂但又不容易被常人理解的知识、牵涉各方的巨大利益、容易成为舆论关注的焦点。

        前面已经把这次新冠疫情比做一次民用航空器事故,现在不妨再做一些假设:卫健委好比民航局,疾控中心类似民航安监办,医院就像航空公司,疑似疫情发生之时就像民用航空器征候,疫情发生就像民用航空器事故。那么这次疫情之后,能不能针对中国医疗卫生事业,借鉴“航空器搜寻援救和事故调查”,建立类似的规章和制度,避免将来类似事件的发生,这有待医疗界和法律界的人士思考和回答。

        第三,从事民用航空的人重视日常培训和演练

        没有日常培训和演练,再好的规定都是一纸空文、再详细的手册都毫无用处!为了应对未知和无情的灾难,日常的培训和演练不是可有可无的事情,它完全是必须的。

        且不说作为飞机上行使最高安全责任的代表-机长,民航法规即规定了他们的工作时长,更规定了每年复训中必含的危机处置科目,可以说很多科目设计和执行训练的目的,就是为将机长们训练成肌肉记忆、行为本能。从“航空器搜寻援救和事故调查”的法规体系上也可以明确看到,调查员和相关人员不仅需要专业的知识和能力,也需要接受定期的培训和复训。

        再拿未来的疫情灾难处理对比,无论地方政府还是疾控中心,乃至医院机构,既需要形成必须要的制度,也需要培训和演练。
正确的付出就会有回报,面对疫情和灾情绝不能打无准备之仗。

        最后,大灾无情,人有情,仅以此文表达对所有参加抗议战斗的勇士们最高的敬意,同时希望待灾难过后,国人不仅仅额手相庆,更能够深刻反思并加以行动,以告慰牺牲者和不幸者在天之灵。

        本文作者:朱亮,博士,长期从事民用航空产品适航管理、研发管理、系统安全性、飞行控制系统等方面的研究与工程实践。

2020年2月11日 22:48
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